Nové omezení možnosti vyloučení úřední osoby z rozhodování pro podjatost novelou správního řádu

Dne 1.11.2018 nabude účinnosti novela správního řádu provedená zákonem č. 176/2018 Sb. Tato nenápadná novela o jednom článku doplňuje do §14 správního řádu nový odstavec 2, kterým se řeší podjatost úřední osoby. Nový odstavec 2 stanoví, že „Úřední osoba není vyloučena podle odstavce 1, pokud je pochybnost o její nepodjatosti vyvolána jejím služebním poměrem nebo pracovněprávním nebo jiným obdobným vztahem ke státu nebo k územnímu samosprávnému celku.“.

Jde o legislativní řešení pro stát nevhodně se vyvíjející judikatury Nejvyššího správního soudu ohledně systémové podjatosti, která (dle názoru zákonodárce extenzivně) vykládala podmínky vyloučení z rozhodování úřední osoby podle §14 odst. 1 správního řádu – systémovou podjatost.

Ustanovení §14 odst. 1 správního řádu uvádí: „Každá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu (dále jen „úřední osoba“), o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit.

Tato judikatura stanovila podmínky vzniku systémové podjatosti úřední osoby tak, že:

  • existuje zaměstnanecký poměr úřední osoby k subjektu veřejné správy,
  • zájem subjektu veřejné správy na výsledku řízení (vztah k projednávané věci) a
  • další skutečnosti způsobilé ovlivnit postoj úřední osoby k věci jinými než zákonnými prostředky (jak cituje důvodová zpráva – jevy v politické nebo mediální sféře, zájem vlivných osob na výsledku řízení, kontroverzní povaha rozhodované věci).

Podle důvodové zprávy takový přístup způsobuje zvýšené množství námitek podjatosti a v příliš velkém počtu přesouvání věcí jiným než místně příslušným orgánům.

Co vlastně výše uvedená věta znamená? Podle důvodové zprávy znamená předně to, že úřední osoba není vyloučena z důvodu podjatosti proto, že má služební či pracovněprávní nebo jiný obdobný vztah ke státu nebo územnímu samosprávnému celku, ačkoliv se daná věc přímo nebo nepřímo týká státu nebo příslušného územního samosprávného celku. Jinými slovy, ani pokud je například obec účastníkem správního řízení a rozhoduje se o její věci, není úřední osoba dané obce vyloučena z rozhodování o dané věci z důvodu podjatosti.

Tím ovšem důvodová zpráva k novele svůj výklad nekončí. Pokračuje v objasnění smyslu daného ustanovení pozoruhodným způsobem v tom směru, že údajně argumentem a maiori ad minus (pro nelatiníky logickým argumentem od většího k menšímu) je třeba dovodit, že nedojde k systémové podjatosti ani v případě, že k výše uvedenému případu přistoupí ještě další skutečnost, která by mohla být důvodem systémové podjatosti v případě, že by podjatost z důvodu pracovního nebo služebního poměru nebyla vyloučena přímo zákonem. Důvodová zpráva takovou další přistupující skutečnost v návaznosti na judikaturu uvádí – např. jevy v politické nebo mediální sféře, zájem vlivných osob na výsledku řízení  – a to výslovně i v případě, že tyto skutečnosti přímo nebo nepřímo souvisejí s existencí daného vztahu úřední osoby ke státu nebo k územnímu samosprávnému celku.

Jinými slovy to má znamenat, že například není z důvodu podjatosti vyloučena úřední osoba, která o věci rozhoduje jako zaměstnanec obecního úřadu, věc se přímo týká příslušné obce (například je i účastníkem řízení) a navíc například nadřízený takové úřední osoby je politikem, který má na výsledku řízení zájem pro své politické cíle a snad dokonce i v případě, kdy existuje podezření, že z tohoto titulu na úřední osobu při rozhodování naléhá. Konkrétněji příslušné usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 20.11.2012, sp. zn. 1 As 89/2010-119, uvádí následující příklady: „Příkladem může být zájem politických činitelů či jiných v rámci daného územního samosprávného celku vlivných osob (např. zákulisních aktérů místní politiky či podnikatelských subjektů) na určitém výsledku řízení (např. na tom, aby určitá stavba, činnost apod. byla povolena, anebo naopak nepovolena);“ a „Zjevně a bez dalšího pak uvedenými skutečnostmi budou podezření z nátlaku či snahy přímo ovlivnit rozhodování příslušné úřední osoby prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu.

Užití logického argumentu a maiori ad minus dle důvodové zprávy je zjevně nesprávné. Zákonodárce tak jinými slovy uvádí, že pokud vyloučil možnost podjatosti z důvodu pracovního poměru rozhodující úřední osoby ke státu či územnímu samosprávném celku v případě, kdy se jedná o věc týkající se přímo státu či územnímu samosprávnému celku, je toto už samo o sobě tak závažné, že pak už je vlastně vše ostatní v porovnání s tím nepodstatné.

V jakém smyslu je taková argumentace argumentem a maiori ad minus? Jednoduše řečeno je argument důvodové zprávy takový, že pokud je stanoveno velké omezení pro závěr o neexistenci podjatosti úřední osoby určitým zákonem stanoveným důvodem, není podjatost dána ani v případě, že je dán takový zákonný důvod a k němu existují další důvody pro závěr o podjatosti (dle důvodové zprávy menší, ačkoliv i o tom lze pochybovat). Takový argument je zcela nelogický. Argumentem a maiori ad minus by byl podpořen závěr o neexistenci systémové podjatosti v případě, že by zákon stanovil určitý – závažnější – případ, kdy nelze usuzovat na systémovou podjatost, takový případ by nenastal, ale nastal by případ jiný, obdobný, kdy by jinak bylo podezření na systémovou podjatost, ale méně závažný. Pak by skutečně bylo argumentem a maiori ad minus vyloučeno, aby o systémovou podjatost v méně závažném případě šlo. Důvodová zpráva se však argumentem a maiori ad minus snaží obhajovat tvrzení, že vyloučením určitého závažnějšího případu ze systémové podjatosti se takové vyloučení vztahuje i na situace, kdy je dán takový závažnější případ a rovněž je dán současně další méně závažný případ.

Důvodová zpráva uvádí, že navrhovaná právní úprava není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Pokud jde o samotné znění novely, pak lze souhlasit s tím, že není protiústavním, pokud je vyloučen vznik podjatosti jen v případě, že o věci rozhoduje úřední osoba v pracovněprávním vztahu k orgánu státní správy. V případě takového restriktivního výkladu, pokud jde o vyloučení podjatosti podle nového §14 odstavce 2 správního řádu, by záležitost byla v pořádku a takový výklad by byl i v souladu s příslušnou judikaturou Nejvyššího správního soudu.

Ovšem o tom, že extenzivní výklad podaný důvodovou zprávou není v rozporu s ústavním pořádkem, lze pochybovat. Relevantní judikatura Nejvyššího správního soudu (kterou se novela a zejména obsah důvodové zprávy snaží překonat), je založena rovněž na aplikaci Listiny základních práv a svobod, a to ústavního práva na spravedlivý proces.

Důvodová zpráva sice není právně závaznou, nicméně představuje pro výklad právního předpisu účel právního předpisu a vyjadřuje záměr zákonodárce. S tím bude třeba se v budoucnu vypořádat a lze očekávat, že tato legislativní změna úpravy systémové podjatosti bude v judikatuře ještě řešena, snad jiným způsobem, než je uvedeno v důvodové zprávě.

Napsat komentář

Vaše emailová adresa nebude zveřejněna. Vyžadované informace jsou označeny *