Aktuality

Nové omezení možnosti vyloučení úřední osoby z rozhodování pro podjatost novelou správního řádu

Dne 1.11.2018 nabude účinnosti novela správního řádu provedená zákonem č. 176/2018 Sb. Tato nenápadná novela o jednom článku doplňuje do §14 správního řádu nový odstavec 2, kterým se řeší podjatost úřední osoby. Nový odstavec 2 stanoví, že „Úřední osoba není vyloučena podle odstavce 1, pokud je pochybnost o její nepodjatosti vyvolána jejím služebním poměrem nebo pracovněprávním nebo jiným obdobným vztahem ke státu nebo k územnímu samosprávnému celku.“.

Jde o legislativní řešení pro stát nevhodně se vyvíjející judikatury Nejvyššího správního soudu ohledně systémové podjatosti, která (dle názoru zákonodárce extenzivně) vykládala podmínky vyloučení z rozhodování úřední osoby podle §14 odst. 1 správního řádu – systémovou podjatost.

Ustanovení §14 odst. 1 správního řádu uvádí: „Každá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu (dále jen „úřední osoba“), o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit.

Tato judikatura stanovila podmínky vzniku systémové podjatosti úřední osoby tak, že:

  • existuje zaměstnanecký poměr úřední osoby k subjektu veřejné správy,
  • zájem subjektu veřejné správy na výsledku řízení (vztah k projednávané věci) a
  • další skutečnosti způsobilé ovlivnit postoj úřední osoby k věci jinými než zákonnými prostředky (jak cituje důvodová zpráva – jevy v politické nebo mediální sféře, zájem vlivných osob na výsledku řízení, kontroverzní povaha rozhodované věci).

Podle důvodové zprávy takový přístup způsobuje zvýšené množství námitek podjatosti a v příliš velkém počtu přesouvání věcí jiným než místně příslušným orgánům.

Co vlastně výše uvedená věta znamená? Podle důvodové zprávy znamená předně to, že úřední osoba není vyloučena z důvodu podjatosti proto, že má služební či pracovněprávní nebo jiný obdobný vztah ke státu nebo územnímu samosprávnému celku, ačkoliv se daná věc přímo nebo nepřímo týká státu nebo příslušného územního samosprávného celku. Jinými slovy, ani pokud je například obec účastníkem správního řízení a rozhoduje se o její věci, není úřední osoba dané obce vyloučena z rozhodování o dané věci z důvodu podjatosti.

Tím ovšem důvodová zpráva k novele svůj výklad nekončí. Pokračuje v objasnění smyslu daného ustanovení pozoruhodným způsobem v tom směru, že údajně argumentem a maiori ad minus (pro nelatiníky logickým argumentem od většího k menšímu) je třeba dovodit, že nedojde k systémové podjatosti ani v případě, že k výše uvedenému případu přistoupí ještě další skutečnost, která by mohla být důvodem systémové podjatosti v případě, že by podjatost z důvodu pracovního nebo služebního poměru nebyla vyloučena přímo zákonem. Důvodová zpráva takovou další přistupující skutečnost v návaznosti na judikaturu uvádí – např. jevy v politické nebo mediální sféře, zájem vlivných osob na výsledku řízení  – a to výslovně i v případě, že tyto skutečnosti přímo nebo nepřímo souvisejí s existencí daného vztahu úřední osoby ke státu nebo k územnímu samosprávnému celku.

Jinými slovy to má znamenat, že například není z důvodu podjatosti vyloučena úřední osoba, která o věci rozhoduje jako zaměstnanec obecního úřadu, věc se přímo týká příslušné obce (například je i účastníkem řízení) a navíc například nadřízený takové úřední osoby je politikem, který má na výsledku řízení zájem pro své politické cíle a snad dokonce i v případě, kdy existuje podezření, že z tohoto titulu na úřední osobu při rozhodování naléhá. Konkrétněji příslušné usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 20.11.2012, sp. zn. 1 As 89/2010-119, uvádí následující příklady: „Příkladem může být zájem politických činitelů či jiných v rámci daného územního samosprávného celku vlivných osob (např. zákulisních aktérů místní politiky či podnikatelských subjektů) na určitém výsledku řízení (např. na tom, aby určitá stavba, činnost apod. byla povolena, anebo naopak nepovolena);“ a „Zjevně a bez dalšího pak uvedenými skutečnostmi budou podezření z nátlaku či snahy přímo ovlivnit rozhodování příslušné úřední osoby prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu.

Užití logického argumentu a maiori ad minus dle důvodové zprávy je zjevně nesprávné. Zákonodárce tak jinými slovy uvádí, že pokud vyloučil možnost podjatosti z důvodu pracovního poměru rozhodující úřední osoby ke státu či územnímu samosprávném celku v případě, kdy se jedná o věc týkající se přímo státu či územnímu samosprávnému celku, je toto už samo o sobě tak závažné, že pak už je vlastně vše ostatní v porovnání s tím nepodstatné.

V jakém smyslu je taková argumentace argumentem a maiori ad minus? Jednoduše řečeno je argument důvodové zprávy takový, že pokud je stanoveno velké omezení pro závěr o neexistenci podjatosti úřední osoby určitým zákonem stanoveným důvodem, není podjatost dána ani v případě, že je dán takový zákonný důvod a k němu existují další důvody pro závěr o podjatosti (dle důvodové zprávy menší, ačkoliv i o tom lze pochybovat). Takový argument je zcela nelogický. Argumentem a maiori ad minus by byl podpořen závěr o neexistenci systémové podjatosti v případě, že by zákon stanovil určitý – závažnější – případ, kdy nelze usuzovat na systémovou podjatost, takový případ by nenastal, ale nastal by případ jiný, obdobný, kdy by jinak bylo podezření na systémovou podjatost, ale méně závažný. Pak by skutečně bylo argumentem a maiori ad minus vyloučeno, aby o systémovou podjatost v méně závažném případě šlo. Důvodová zpráva se však argumentem a maiori ad minus snaží obhajovat tvrzení, že vyloučením určitého závažnějšího případu ze systémové podjatosti se takové vyloučení vztahuje i na situace, kdy je dán takový závažnější případ a rovněž je dán současně další méně závažný případ.

Důvodová zpráva uvádí, že navrhovaná právní úprava není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Pokud jde o samotné znění novely, pak lze souhlasit s tím, že není protiústavním, pokud je vyloučen vznik podjatosti jen v případě, že o věci rozhoduje úřední osoba v pracovněprávním vztahu k orgánu státní správy. V případě takového restriktivního výkladu, pokud jde o vyloučení podjatosti podle nového §14 odstavce 2 správního řádu, by záležitost byla v pořádku a takový výklad by byl i v souladu s příslušnou judikaturou Nejvyššího správního soudu.

Ovšem o tom, že extenzivní výklad podaný důvodovou zprávou není v rozporu s ústavním pořádkem, lze pochybovat. Relevantní judikatura Nejvyššího správního soudu (kterou se novela a zejména obsah důvodové zprávy snaží překonat), je založena rovněž na aplikaci Listiny základních práv a svobod, a to ústavního práva na spravedlivý proces.

Důvodová zpráva sice není právně závaznou, nicméně představuje pro výklad právního předpisu účel právního předpisu a vyjadřuje záměr zákonodárce. S tím bude třeba se v budoucnu vypořádat a lze očekávat, že tato legislativní změna úpravy systémové podjatosti bude v judikatuře ještě řešena, snad jiným způsobem, než je uvedeno v důvodové zprávě.

Jednací řízení bez uveřejnění a sjednání svazujících licenčních podmínek

Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 242/2017-48 ze dne 1.11.2017 není sjednání zavazujících licenčních podmínek v souvislosti s původní veřejnou zakázkou dostatečným důvodem pro využití jednacího řízení bez uveřejnění. Nejvyšší správní soud založil rozhodnutí na tom, že jednací řízení bez uveřejnění je výjimečným postupem, u kterého je splnění podmínek pro jeho využití třeba vykládat přísně restriktivně. Sjednáním svazujících licenčních podmínek s dodavatelem v původní zakázce, při kterém zadavatel následně zůstává závislým na dodavateli jako výhradním dodavateli, není zaručeno účelné vynakládání veřejných prostředků. V tom případě zadavatel nemůže jednací řízení bez uveřejnění využít, neboť stav závislosti na dodavateli zapříčinil vlastním jednáním.

Chyba v rozpočtu veřejné zakázky a dopad na celkovou nabídkovou cenu

Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu zp. zn. 9 As 189/2016-32 ze dne 17.8.2017 nelze v podané nabídce opravit chybu v položkovém rozpočtu, pokud by taková oprava měla vliv na celkovou nabídkovou cenu, a to i v případě, že by byl výsledek ve prospěch zadavatele. Případné vysvětlení, že jde o chybu v položkovém rozpočtu a v důsledku opravy chyby se mění nabídková cena, představuje při akceptaci takového vysvětlení zadavatelem porušení zákona o veřejných zakázkách a nabídka uchazeče by měla být vyřazena a uchazeč by měl být vyloučen.

Zákon o elektronické identifikaci

Dne 1.7.2018 nabyl účinnosti zákon č. 250/2017 Sb., o elektronické identifikaci. Zákon umožňuje prokázat totožnost s využitím elektronické identifikace, ovšem pouze prostřednictvím kvalifikovaného systému elektronické identifikace. Zákon mimo jiné upravuje, co je systém elektronické identifikace, podmínky akreditace pro správu systému kvalifikovaným správcem a povinnosti držitele prostředku pro elektronickou identifikaci.

Prolomení povinnosti mlčenlivosti advokáta, notáře, daňového poradce, exekutora a auditora novelou daňového řádu

Dne 5.6.2018 nabyl účinnosti zákon č. 94/2018 Sb., kterým byl novelizován daňový řád a rovněž další zákony včetně zákona o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu (dále jen „Zákon proti legalizaci“). Podle novely daňového řádu je povinná osoba podle Zákona proti legalizaci povinna na vyžádání správce daně poskytnout údaje získané při provádění identifikace klienta, údaje získané při provádění kontroly klienta, údaje o způsobu získávání těchto údajů nebo dokumenty získané při provádění identifikace a kontroly klienta podle Zákona proti legalizaci. Povinnou osobou je v tomto smyslu i auditor, daňový poradce a účetní, exekutor a za určitých podmínek, resp. ohledně určitých služeb (především poskytování úschov), i advokát a notář. Novelou příslušných dalších zákonů bylo vyloučeno se v těchto případech dovolávat mlčenlivosti.

Novela zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení

Dne 31.5.2018 nabyl účinnosti zákon č. 92/2018 Sb., kterým se mění zákon o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Součástí zákona je mimo jiné rovněž novela zákona o daních z příjmů, novela zákona o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, novela zákona o státní sociální podpoře, novela zákona o nemocenském pojištění.

Novela zákona o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla

Dnem 1.1.2018 nabyl účinnosti zákon č. 293/2017 Sb., kterým byl novelizován zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla. Dle novely mimo jiné musí být v případě vozidla zapsaného v registru silničních vozidel podle zákona upravujícího podmínky provozu vozidel na pozemních komunikacích povinnost pojištění odpovědnosti podle tohoto zákona splněna po celou dobu, kdy je vozidlo zapsáno v registru silničních vozidel, s výjimkou doby, kdy je v registru silničních vozidel zapsáno jako vyřazené z provozu, vyvezené do jiného státu nebo zaniklé, a doby, kdy je vozidlo odcizené. Za porušení této povinnosti nebo povinnosti provozovat na pozemní komunikaci pouze pojištěné vozidlo se stanoví povinnost vlastníkovi vozidla a provozovateli společně a nerozdílně zaplatit příspěvek České kanceláři pojistitelů. Dále je také stanovena povinnost po zániku pojištění odpovědnosti vozidla, jehož provoz je podmíněn pojištěním odpovědnosti, požádat o vyřazení vozidla z provozu, není-li vozidlo zapsáno v registru jako zaniklé nebo vyvezené do jiného státu.

Evidence údajů o skutečných majitelích

K 1.1.2018 nabyla účinnosti příslušná část zákona č. 368/2016 Sb., která obsahuje novelu zákona o veřejných rejstřících právnických a fyzických osob, která zřídila evidenci údajů o skutečném majiteli právnické osoby zapsané do obchodního rejstříku. Skutečným majitelem se rozumí fyzická osoba, která je skutečným majitelem právnické osoby dle zákona o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu. Zápis skutečného majitele do této evidence není povinný a není ani veřejným rejstříkem a není veřejně přístupný. Praktický smysl má zápis například v návaznosti na novelu zákona o zadávání veřejných zakázek provedenou stejným zákonem a rovněž s účinností od 1.1.2018, která stanovila, že v případě, že vybraný dodavatel v zadávacím řízení má zapsaného skutečného vlastníka v evidenci skutečných majitelů, umožní zadavateli Ministerstvo spravedlnosti přístup do této evidence a vybraný dodavatel již není povinen předkládat zadavateli doklady k zjištění skutečného majitele podle §122 zákona o zadávání veřejných zakázek.

Předkupní právo ke spoluvlastnickému podílu na nemovité věci

Dnem 1.1.2018 nabyla účinnosti změna ustanovení §1124 občanského zákoníku, provedená zákonem č. 460/2016 Sb. Podle nového znění ustanovení §1124 odst. 1 občanského zákoníku mají spoluvlastníci předkupní právo, převádí-li se spoluvlastnický podíl na nemovité věci, ledaže jde o převod osobě blízké. Nový občanský zákoník v původním znění k 1.1.2014 zákonné předkupní právo významně omezoval na určité podmínky, nové znění zavádí předkupní právo opět pro spoluvlastnický podíl k nemovité věci bez dalších podmínek, a to i pro bezúplatný převod, s výjimkou převodu osobě blízké.